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排污许可制的三个验证:改革怎么搞,实践出真知

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排污许可制的三个验证:改革怎么搞,实践出真知

发布日期:2019-02-14 作者:来源:中国排污许可信息平台 点击:

2018年12月29日星期六,新年到来之前的最后一个工作日。各地生态环境厅局排污许可证工作群里面人声鼎沸,调度、统计、核对、汇报……2018年度的排污许可证核发工作正紧张收官。内蒙古自治区的群里,各盟市发证人员在得到省厅确认核发任务完成后喜不自胜,互相道贺;河南省的群里,省厅管理人员直到下午17:34还在调度最后没有完成核发的市局,到了晚上22:20,被调度的环保局工作人员在群里发消息汇报:任务完成!并开心地附上三朵“鲜花”。


上海市生态环境局的屠俊在12月29日傍晚7点发了一条消息,高兴地告诉各区县环保局计划内任务已经完成,“截至目前本市排污许可信息平台持证排污单位463家。”结果到了30日,元旦假期的第一天,他突然接到生态环境部相关管理人员的询问,说发证率怎么只有80%多?屠俊吓了一跳,赶紧跟国家排污许可管理信息平台的技术人员联系,一一核对企业的名字和代码,远在北京的平台管理员跟他一起在2018年的最后一天里加班奋战,最后终于发现是有几家污水处理厂在报计划的时候用的名称和代码跟最后实际申报的不一致。他核对和修改完了名单中的统计信息,确保任务完成无误了之后,于12月31日晚8点在上海市排污许可管理群里告知大家任务圆满完成。数条“新年快乐”的消息如释重负地飞入对话框,新的一年马上开始了。


在全国排污许可管理工作群里,生态环境部环境影响评价与排放管理司有关负责人“@”了所有人说:“在即将过去的一年里,大家加班加点,攻坚克难,许可证核发等任务全面完成。感谢各位做出的努力和贡献!”


2018年是继续推进排污许可制度实施的一年。生态环境部有关负责人告诉记者:“在这项制度的框架已经初具规模的基础上,我们承前启后地完成了年度重点改革任务,国务院《控制污染物排放许可制实施方案》的顶层设计逐渐落地实现,‘一证式’的管理正开始发挥作用,改革的内生动力开始在实践中呈现,让我们更加清晰地看到了排污许可制度本身的先进性和生命力。”


实践出真知,参与这项改革的人们逐渐从具体的工作中,总结出超越预期的经验和更加深刻的认识。


第一个验证:责任归位,是减负不是加码


遍布城乡的城镇生活污水处理厂和各类工业废水集中处理厂是各流域重要的水污染物排放源。根据环境统计,全国有大大小小六千多家污水处理厂,每年向江河湖海等环境水体排放污水近六百亿吨。有大量工业企业排放的废水也是通过这些集中的污水厂最终排入外环境,责任关系较为复杂,传统的管理模式也存在不少缺陷。该行业排污许可证申请与核发技术规范的编制组成员告诉记者,由于长期以来污水处理厂和管理部门、接管的企业、相关园区等单位责任边界不清,监管也存在软肋和漏洞,导致污水处理厂未能很好地发挥预期作用,而排污许可制度改革一个重要的任务,就是要厘清并落实排污者的主体责任。


她告诉记者,几乎所有涉及水污染物排放行业,都存在有企业通过集中污水处理厂间接排放的情况,如果对污水处理厂的监管缺位了,那涉水的排污许可证管理就会存在巨大的漏洞。因此,污水处理厂这个行业的排污许可制度改革在整个改革的推进过程中是极其典型又极为重要的一部分。按照计划,所有的污水处理厂都将在2019年实现持证排污,为了打赢黑臭水体治理的攻坚战,全国36个重点城市(直辖市、省会城市和计划单列市)又被要求提前一年完成这项任务。时间可以说相当紧迫了,在技术规范的征求意见稿发布之后,生态环境部就组织了多次实地调研和试填报。污水处理厂排污许可证的一个显著特点就是要对污水厂的进水实现管控,企业不仅需要在申报许可证的时候说清楚自己的收水范围、服务人口、纳管企业、进水属性、进水协议、管网情况,还需要依据许可证的要求监测进水,控制进水中含有的特征污染物,这样才能确保出水的可控。然而这样的要求一开始让不少污水处理厂的管理人员都感到难度较大,因为传统的污水厂运维模式下,污水厂和纳管企业之间往往并不产生直接的关系。尤其是一家收了全城几十万吨污水的污水厂,很难说清楚都有哪些企业的水通过市政管网排了进来。“企业的排放信息我们怎么能知道呢?”好几位污水处理厂的厂长都这么为难的说,然而,他们又都坦陈,进水超标导致出水超标的隐患是大家普遍的“心病”,从污水厂自身来说,还是非常想要搞清楚进水的情况。有的污水厂甚至经常组织人员悄悄去上游管网翻下水道井盖做排查,有的还每天去附近的几个泵站测水质。


按照生态环境部环境影响评价与排放管理司有关负责人的说法,污水处理厂有权也有责搞清楚自己的进水,虽然短时间内难以一步到位地搞清每一类污染物的所有来源,但是我们需要迈出这一步,建立起机制。污水厂迫切需要把那些水量和水质足以对自身运行造成影响的工业进水搞清楚,纳入监管,然后逐步来完善全过程精细化的管理。


在试填报过程中,污水处理厂的管理人员发现,通过排污许可证的管理平台可以方便地查找服务区域内已经申领了许可证的企业,而从那些企业的许可证中,也能印证这些企业都排些什么,排了多少,排放去向是不是到了自己这里。这吸引了不少污水厂管理人员的兴趣,也方便了他们填报自己的许可证申请表。


发出第一张新版工业污水处理厂排污许可证的是宁夏自治区吴忠市环保局,原本并不在提前发证名单中的吴忠市第三污水处理厂迅速填好了排污许可证申请表。尤其是工业进水信息表,50家纳管企业的信息清晰明确,所属的行业、执行的标准、排放的水量、接入管网的经纬度一应俱全。吴忠市环保局规划环评科科长杨瑞告诉记者,为了便于分清责任,同时也是为了防止企业排放的污染物对污水处理厂造成影响,吴忠市此前就已经要求园区污水厂和企业之间直接建立协议关系,明确企业排放的水量,以及各种污染物的限值,这就为企业迅速申报许可证提供了方便,而这个行业排污许可改革的思路也顺应了落实排污者主体责任的需要。下一步,为了更加方便管理,吴忠市新建的污水处理厂在接纳工业废水时,还考虑要以“一企一管”的方式接入,这样就能让进水更加可控。


吴忠第三污水处理厂的运营方代表,吴忠博兴环境科技有限公司总经理孙军卫告诉记者为什么他们如此积极主动地提前申领排污许可证,他说:“污水处理厂的进水控制好了,出水才能得到有效的控制,目前的排污许可证将污染物的来源、许可限值、责任关系全部摊到桌面上来,有据可查,有法可依。这不仅是为将来‘厂网源一体化’的管理提供保障,也能提高污水处理厂的管理效率。一本许可证看起来内容很多,但却是能帮企业减轻负担、理清责任的。”


第二个验证:依证监督,是精简不是繁琐


2019年1月召开的全国生态环境保护工作会议上,生态环境部部长李干杰部长再次强调了“核发一个行业、清理一个行业、规范一个行业、达标排放一个行业”的思路,要通过排污许可证的核发和证后监管搞清固定污染源的家底,并真正“全覆盖”地管起来。


关中平原地处秦岭和北山山系之间,人口密集且大气污染物扩散条件欠佳,这里是汾渭平原大气污染防治攻坚战的一个主战场。为了打赢这场战役,陕西省将排污许可证作为一个“抓手”,不仅部署重点排污单位提前发证,也开拓性、创造性地推进了依证监管的地方实践。


在发证后的日常检查中,陕西省发证部门使用的工具主要是“一张表”,“一张表”分行业进行设计,将排污许可证产污、治污、排污的关键参数进行提取,并将其用于现场检查,能够帮助现场检查人员快速发现产能、产排污设备设施、污染治理水平等存在的与许可证内容不符的问题。


陕西省生态环境厅有关负责人向记者介绍,在2018年的3月、4月和8月、9月,陕西省组织技术力量对已取得排污许可证的13个行业348家排污单位进行了全覆盖的检查。在检查过程中,技术人员对照排污许可证的“一张表”,发现了多家企业存在瞒报、漏报、不按证排污等各类问题,归纳整理之后移交给了执法部门,为环境执法提供了清晰的线索和证据。


为了实现对排放量合规开展快速有效的证后监管,陕西省在咸阳等地建立了试点开始探索“审计式”证后执法检查,通过执行报告的审计,发现问题和线索移交执法部门,减少基层执法人员的执法难度,提高监管效能,降低监管成本。


在这个过程中,环保部门和企业都开始感觉到了排污许可证的“有用”,而且是越来越能准确锁定责任要点的“有用”。尽快将更多行业纳入排污许可制度管理,来保障实现环境质量改善的目标,成为了地方环保部门自发的工作需要。泾阳县环保局局长陈大伟告诉记者,陕西省为了打赢汾渭平原大气污染防治攻坚战,列了涉气重点企业的名单,要求提前核发排污许可证,在发证之前组织了地方环保局和企业去参加统一的培训。“我们有两个企业,没有在名单里面,一个是玻璃厂,一个是建材厂。我们觉得在当地他们已经算是排放量比较大的企业了。由于我们这里大气扩散条件特别不好,空气质量达标的压力比较大,所以我们也主动申请去参加了培训,提前给这两个企业发了证。从服务执法的角度,排污许可证发了就是要用的。”


排污许可证核发了之后,保障执行是改革成败的关键。全国各地环保部门都已经意识到了这一点,并纷纷强化了证后监管的工作。上海市依靠监管、监测、监察的“三监联动”机制,以信息化工具为手段,通过应用移动执法、移动监测系统实现证后监管系统的联动,实现了对持证企业的闭环管理。一个简单明了的排污口二维码,成为“一键呈现”许可证要求的“法宝”。在2018年对钢铁、水泥、石化等13个行业组织开展专项检查,上海市严厉打击相关行业企业无证排污和不按证排污等行为,发现并上报了问题126项。


在河北省,每核发完一个行业,环保厅就将不予核发企业名单移交省环境综合执法局进行现场执法,一旦发现企业存在无证排污行为,立即依法查处。对于证后核查发现的违法问题线索,及时移交省环境综合执法局赴现场进行核实,并依法处理。通过许可证与执法的有效衔接,实现了核发一个行业,清理一个行业的目标。


北京、上海、海南、安徽、福建、广东、广西等多地核发部门和监察执法部门也都开始密切配合,形成合力。组织对发证质量和执行报告开展抽查,开始从“重发证”向“发管并重”转移,积极开展排污许可证后监管工作。


第三个验证:制度融合,是归一不是加一


在排污许可制度改革推行之初,有不少人都担心,我国对固定污染源的管理已经有多项制度了,排污许可制度会不会又搞成跟其他制度并行,且存在交叉重叠的一套新的制度?


“排污许可制的建立是归一,不是加一,”海南省生态环境厅有关负责人说:“我们以往的固定源管理制度存在各行其是的问题,不仅增加了行政成本,也增加了企业负担。但是排污许可制是固定污染源的基础核心制度,它是一个整合各项制度的‘底座’,让法律法规对一个企业提出的所有的环保要求衔接融合到一个证上来,让信息和数据共享都到一个高效的统一平台上来。它本身也是为了标准、总量、监测、执法等等制度的落实服务的。”


也就是说,排污许可制度的改革,并不是某一个职能部门的事,而是涉及固定源管理的所有部门的事。从开始做国家排污许可制度改革的试点起,海南省就明确了这一点,组织水、大气、土壤、监测、执法、信息中心等多部门建立了制度建设团队,定期召开会议,联合会签核发排污许可证。生态环境厅有关负责人告诉记者:“从发第一张证开始,我们就明确告诉各部门,你们对企业有什么管理要求,现在就讨论清楚,明确写到许可证里面。证一旦发出去之后,你们对企业就不能再提许可证之外的要求。今后所有的管理依据就是这一个证。发证之后的监管,包括现场检查,也是各部门抽调人员合力完成。尤其是执法部门,全过程的参与了从发证到执行的工作。”


当然,衔接和融合并不是把所有要求汇总到一起那么简单。在发证和监管的过程中,各种历史遗留问题,制度之间的矛盾和法律法规的缺失地带都开始暴露了出来。为了彻底打通“一证式”管理,海南省发挥了海岛较为灵活的特点和经济特区的优势,在2018年里全力推进地方排污许可条例的立法和统一的信息平台建设工作。如何确定排污许可证的核心基础地位,如何保障各项制度衔接融合,是立法的重点和关键。参与立法的专家团队从上半年开始,就与证后监督检查的人员一起,多次到持证企业开展调研,一起参与证后评估,十分“接地气”地推进立法工作。目前,经过多次更改,海南省排污许可的地方条例已经形成初稿。


另外,在全国排污许可证管理信息平台的基础上,海南省细化了申请表单、优化了副本表单、整合各现有环境管理工作系统,开始开发适合改革需要的排污许可证管理工作平台,自有平台将与国家平台对接,实现满足本省需要的审批、数据分析及日常管理功能,并且打通排污许可证管理工作平台与其他环境管理系统的衔接与融合。


“排污许可制度真正‘立’起来的标志,就是申请、核发、执行、监管所有环节全部打通。” 海南省生态环境厅有关负责人说:“到那个时候固定污染源的管理制度将是一个有机整体,环境管理效能将得到大幅度的提高。”


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